Het programma in de Omgevingswet: een praktisch instrument voor de operationalisering van beleid

In de Omgevingswet (‘Ow’) vormen de omgevingsvisie en het programma de centrale instrumenten, waarmee (onder andere) een gemeente het beleid voor de fysieke leefomgeving kan vaststellen. Zo kan een gemeente in de integrale omgevingsvisie de ruimtelijke ambities voor het gehele grondgebied vastleggen en in het programma de maatregelen waarmee uitvoering wordt gegeven aan die ambities. In vervolg op het artikel ‘De omgevingsvisie: één integrale visie op de fysieke leefomgeving’, bespreken wij in deze blog het tweede kerninstrument van de Ow: het programma.

Programma

Het programma is een praktisch instrument, waarin het beleid dat is neergelegd in de integrale omgevingsvisie (opvolger van de structuurvisie), wordt vertaald naar concrete maatregelen. Het is de dubbele rol van het programma – enerzijds beleidsmatig en anderzijds sterk uitvoeringsgericht – wat het programma bijzonder maakt.           

Omwille van de slagkracht en de effectiviteit beperkt een programma – in tegenstelling tot de omgevingsvisie – zich wel tot een bepaald aspect van de fysieke leefomgeving, bijvoorbeeld geluidbeheersing. Toch zal voor de feitelijke uitvoering van beleid ook vaak de inzet van andere instrumenten noodzakelijk zijn. Daarbij kan gedacht worden aan bijvoorbeeld de algemene regels, de omgevingsvergunning of het projectbesluit. Welke instrumenten moeten worden ingezet en welke maatregelen moeten worden getroffen, kan in het programma zelf worden beschreven.

Net zoals de omgevingsvisie bindt het programma alleen het vaststellend bestuursorgaan. Gelet hierop staat voor burgers en bedrijven geen beroep open tegen het besluit tot vaststelling van het programma, maar is inspraak wel verzekerd via de uniforme openbare voorbereidingsprocedure (afd. 3.4 Algemene wet bestuursrecht).

De Ow onderscheidt drie soorten programma’s: 1) verplichte programma’s, 2) onverplichte programma’s en 3) de programmatische aanpak. De programmatische aanpak zal in de volgende bijdrage worden besproken.

Er bestaat een verplichting om een programma op te stellen, in het geval sprake is van een overschrijding of een dreigende overschrijding van een omgevingswaarde (art. 3.9 Ow). Een omgevingswaarde is een norm die de gewenste staat of kwaliteit van de fysieke leefomgeving vastlegt, bijvoorbeeld de omgevingswaarde voor waterkwaliteit. Het maakt daarbij niet uit of de omgevingswaarde is vastgesteld als inspanningsverplichting of resultaatsverplichting. Om deze verplichtingen te kunnen naleven, zullen in een programma maatregelen moeten worden opgenomen, waarmee naleving van de omgevingswaarde kan worden gerealiseerd. De verplichting om een programma vast te stellen kan ook voortvloeien uit Europese regelgeving. Zo dienen lidstaten bijvoorbeeld voor elk volledig op hun grondgebied liggend stroomgebiedsdistrict een stroomgebiedsbeheersplan op te stellen (artikel 13 Kaderrichtlijn water).

Naast de verplichte programma’s, kan een programma ook onverplicht worden opgesteld. Het staat bestuursorganen vrij programma’s vast te stellen op het gebied van onder andere water, bodem, infrastructuur, cultureel erfgoed, natuur, etc., voor een bepaald gebied of voor onderwerpen waarvoor geen wettelijke norm is vastgesteld, zoals bijvoorbeeld het gemeentelijk fietsactieplan. Verder is het gemeentelijke rioleringsplan (art. 4.22 Wet milieubeheer) overgeheveld naar de Omgevingswet als facultatief programma (art. 3.13 Ow). Het onverplichte karakter van het gemeentelijk rioleringsprogramma brengt met zich mee dat een gemeente deze taak ook op een andere wijze gestalte kan geven.

Uitvoering

Er bestaat een algemene verplichting om uitvoering te geven aan een programma. Deze algemene verplichting kan zowel rusten op het bestuursorgaan dat het programma heeft vastgesteld, alsook op het bestuursorgaan dat heeft ingestemd met de uit te voeren maatregelen. Om de uitvoering van verplichte programma’s zeker te stellen,voorziet de Ow in de mogelijkheid om – naast de algemene uitvoeringsverplichting – bij AMvB  een uitvoeringsplicht op te nemen.

Monitoring

De monitoring van omgevingswaarden is essentieel in de bewaking van de staat en de kwaliteit van de fysieke leefomgeving. Bij overschrijding of dreigende overschrijding van een vastgestelde omgevingswaarde kan daarop geanticipeerd worden door een programma op te stellen dan wel een bestaand programma aan te scherpen. Voor beleidsmatige verplichtingen, waarvoor geen omgevingswaarde is vastgesteld, kan de uitvoering worden bewaakt aan de hand van andere parameters. Dit speelt bijvoorbeeld bij de monitoring van bepaalde stoffen in verband met de vorming van ozon, waarvoor geen wettelijke maatstaf is vastgesteld. Voor de uiteindelijke controle op de uitvoering van deze programma’s zijn de vertegenwoordigende organen (gemeenteraad, provinciale staten of de Tweede Kamer) verantwoordelijk. Indien de uitvoering onvoldoende is, is het aan het verantwoordelijke vertegenwoordigende orgaan om het uitvoerende orgaan hierop aan te spreken. Verder kunnen Rijk en provincie onder voorwaarden vanuit hun zorg voor de fysieke leefomgeving eisen stellen aan de taak- of bevoegdheidsuitoefening van decentrale overheden. Het is daarbij uitdrukkelijk niet toegestaan om nieuwe taken- of bevoegdheden in het leven te roepen, maar de instructies zien veeleer op de wijze waarop deze taken- of bevoegdheden worden uitgeoefend.