Wat te doen aan (te) hoge leges?

Kan er iets worden gedaan tegen hoge gemeentelijke leges? Inmiddels is meer jurisprudentie beschikbaar.

Leges en kostenverhaal

Voor dienstverlening door de gemeente, zoals bijvoorbeeld de afgifte van een paspoort of het verlenen van een vergunning, moet u leges betalen. Stel u wilt uw fabriekspand of huis verbouwen, dan moet u een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen (voorheen de bouwvergunning) aanvragen. Voor het in behandeling nemen van de aanvraag ontvangt u een legesnota, die afhankelijk is van de hoogte van de bouwsom. De leges wordt door de gemeente vastgesteld door de bouwsom te vermenigvuldigen met een bepaald percentage. Bij hoge bouwkosten loopt dit al snel in de papieren, omdat de legesheffing vaak niet degressief is en geen of een hoog plafond kent. De tarieven worden in de regel zo vastgesteld dat eventuele verliezen op andere diensten – zoals het trouwen – met de opbrengst van de bouwleges worden goedgemaakt. Dit wordt kruissubsidiëring genoemd.

Dit staat op gespannen voet met het uitgangspunt dat de gemeente geen winst mag maken. Met de leges mogen namelijk alleen kosten verhaald worden die verbandhoudende met deze dienstverlening. Dit wordt ook wel de opbrengstlimiet genoemd. De wetgever heeft in verband hiermee bepaald dat gemeenten op controleerbare wijze moeten vastleggen welke kosten met de dienstverlening gemoeid zijn en wat de legesheffing aan inkomsten oplevert. Dit met als doel dat burgers kunnen controleren of er winst wordt gemaakt. Recente uitspraken van de Hoge Raad tonen nogmaals aan dat als de gemeente haar ‘huishoudboekje’ niet op orde heeft, dit tot vernietiging van de legesaanslag kan leiden.

Voor de volledigheid de gemeente mag wel voor de diensten behorende tot een bepaalde categorie – bijvoorbeeld op het gebied van de leefomgeving – voor de ene dienst meer vragen dan voor een andere dienst. In dat geval mag voor het totaal aan de diensten binnen deze categorie niet meer in rekening worden gebracht dan dat de dienstverlening de gemeente heeft gekost.

Onverbindendheid legesverordening

Indien de gemeente niet kan aantonen dat bij het vaststellen van de legesverordening – en het in verband hiermee vaststellen van het legestarief – de geraamde opbrengsten (legesinkomsten) niet uitgaan boven de lasten/uitgaven, dan zal de rechter de legesverordening onverbindend verklaren vanwege strijd met de wet.

Deze raming van de baten en lasten van de leges moet blijken uit de gemeentelijke begroting, dan wel uit gegevens die op de baten-lastenraming in de begroting zijn terug te voeren.

Indien u aanvoert dat deze ramingen niet juist zijn, bijvoorbeeld omdat de kosten te hoog worden geraamd ten opzichte van de opbrengsten, moet de heffingsambtenaar aan de hand van de gemeentebegroting deze twijfel over de kostendekkendheid van de leges wegnemen door inzicht te geven in zowel de aard (verhaalbaarheid) als de omvang (cijfermatige onderbouwing) van de posten op de kostenraming.

Onderbouwing van het legestarief

Indien gemeenten hun ‘boekhouding’ niet op orde hebben kan dit slecht uitpakken voor de gemeentefinanciën. Slaagt de heffingsambtenaar er namelijk niet in deze twijfel weg te nemen, dan wordt de gehele legesverordening onverbindend geacht. Ook voor het geval de heffingsambtenaar er wel in slaagt duidelijkheid te verschaffen over de posten, dan nog kan de rechter oordelen dat sommige posten geheel of gedeeltelijk niet verhaalbaar zijn via de legesheffing. Dit kan ertoe leiden dat de verordening partieel onverbindend is en dat de aanslag moet worden verlaagd.

Hoe streng is de rechter?

Aanvankelijk stelde de rechters geen strenge eisen aan de onderbouwing van de tarieven. Inmiddels is duidelijk dat de gemeente bij een geschil over de kostenraming een zwaardere bewijslast heeft inzake het onderbouwen van de tarieven.

De stelregel is dat indien de door de gemeente verstrekte gegevens niet juist zijn, dan wel te laat worden ingediend, de rechter niet kan controleren of de opbrengstnorm al dan niet is geschonden. Op grond hiervan zal dan in de regel de legesverordening algeheel onverbindend worden verklaard en kan de gemeente de kosten niet meer verhalen.

Zo verklaarde de Hoge Raad op 13 april 2012 de legesverordening van de gemeente Utrecht onverbindend, omdat de heffingsambtenaar – zelfs na 5 jaar procederen en herhaaldelijk verzoek om toezending van stukken – geen juiste gegevens had overgelegd. Op grond hiervan liet de Hoge Raad het oordeel van het Gerechtshof in stand dat de gemeente niet aan de motiveringseisen met betrekking tot de kostendekkendheid had voldaan. De heffingsambtenaar had niet mogen volstaan met een globale omschrijving van de aard van de kostenposten zonder nadere, meer gedetailleerde, cijfermatige toelichting.

De Hoge Raad oordeelde dat nu de heffingsambtenaar geen (nadere) feitelijke gegevens heeft verstrekt, niet kon worden getoetst of er door de gemeente geen winst werd gemaakt. De inlichtingenplicht van de heffingsambtenaar betreft overigens niet alleen het inzicht in de aard van de in twijfel getrokken posten, maar hij moet ook inzicht verschaffen in de omvang van die posten, aldus de Hoge Raad.

In dezelfde lijn ligt de uitspraak van de Hoge Raad van 29 juni 2012 waar is geoordeeld dat de heffingsambtenaar ook inlichtingen moet verschaffen over de wijze waarop de overhead -de met de dienstverlening samenhangende apparaatkosten – is doorberekend in de tarieven. Ook hier is het doel om te (kunnen) controleren of gemeente kosten die geen verband houden met de dienstverlening onder de noemer ‘overhead’ doorberekent aan de individuele burger. Het betreft hier bijvoorbeeld kosten van ambtenaren die zich met het beleid dat de gemeente voert bezighouden, kosten van handhaving en van bezwaar en beroep. Dit zijn kosten die de hele gemeenschap aangaan en daarom uit de algemene c.q. belastinginkomsten van de gemeente moeten worden betaald.

Conclusie

Zeker bij hoge leges kan het daarom zinvol zijn de legesnota kritisch tegen het licht te houden en hier tegen tijdig – binnen 6 weken na dagtekening van de legesaanslag – bezwaar aan te tekenen. Met bovengenoemde arresten heeft de bezwaarmaker de wind in de rug, zeker nu de gemeenten vanwege teruglopende inkomsten zich gedwongen zien de tarieven te verhogen, terwijl niet vaststaat dat hier extra toerekenbare kosten tegenover staan.