Gebiedsontwikkeling en kostenverhaal in de Omgevingswet (1)

Op 10 maart jl. heeft de Eerste Kamer ingestemd met het wetsvoorstel Aanvullingswet grondeigendom Omgevingswet (hierna: de aanvullingswet) van minister Van Veldhoven voor Milieu en Wonen.

De aanvullingswet zorgt ervoor dat een aantal instrumenten van grondbeleid een plaats krijgen in het stelsel van de Omgevingswet.

De Omgevingswet wordt onder andere aangevuld met een regeling voor kostenverhaal en financiële bijdragen bij gebiedsontwikkelingen, onteigening, de inrichting van het landelijk gebied, kavelruil en het voorkeursrecht.

Het betreft een van de vier aanvullingswetten die bij de Omgevingswet horen. De andere drie aanvullingswetten gaan over bodem, geluid en natuur. De Aanvullingswet Geluid en de Aanvullingswet Bodem werden op 18 februari 2020 door de Eerste Kamer aanvaard. De Aanvullingswet natuur Omgevingswet is nog in behandeling in de Eerste Kamer.

Achtergrond

Het doel van de Omgevingswet is het bundelen van wetgeving en regels voor ruimte, wonen, infrastructuur, milieu, natuur en water. De Omgevingswet moet daarmee de basis gaan vormen voor wat wordt aangeduid met een samenhangende benadering van de fysieke leefomgeving. Hiermee wil de overheid het beschermen en benutten van de fysieke leefomgeving meer in balans brengen, naast het inzichtelijker maken van het omgevingsrecht voor burgers, ondernemers en overheden.

Volgens de wetsgeschiedenis manifesteert in de aanvullingswet ‘beschermen’ zich in het belang van de bescherming van eigenaren, beperkt zakelijke gerechtigden.

‘Benutten’ in de aanvullingswet ziet op het algemeen belang om schaarse ruimte zo optimaal mogelijk te kunnen benutten. Daartoe dient volgens de minister de overheid in staat te zijn om zo nodig te kunnen beschikken over de grond, de kosten van gebiedsontwikkeling te kunnen verhalen op initiatiefnemers en het grondbeleidsinstrumentarium in te kunnen zetten als de overheid kiest voor een meer faciliterende rol bij gebiedsontwikkelingen.  

De (huidige) regels over grondeigendom die zijn opgenomen in verschillende wettelijke regelingen, zoals de huidige regeling voor grondexploitatie in de Wet ruimtelijke ordening, worden via de aanvullingswet in de Omgevingswet geïntegreerd en waar mogelijk geüniformeerd. Het idee hierachter is dat deze regels daardoor beter op elkaar zijn afgestemd en het gebruik ervan inzichtelijker wordt.

Of het daarbij gehanteerde uitgangspunt ‘minder regels met meer ruimte voor initiatieven’ bewaarheid wordt valt echter nog te bezien.

Dat laat onverlet dat de uitbreiding van de mogelijkheden om in het kader van gebiedsontwikkeling kosten te verhalen voor publieke voorzieningen extra kansen kan bieden om gebiedsontwikkeling vlot te trekken. Het gaat dan bijvoorbeeld om versnelling van woningbouw en (vaak complexe) binnenstedelijke transformaties.

Wat de wetgever met de verruiming van de mogelijkheden tot het verhalen van kosten voor publieke voorzieningen voor ogen heeft worden hierna kort toegelicht.

Kostenverhaal en financiële bijdrage

Er dient onderscheid te worden gemaakt tussen de regeling voor kostenverhaal en de regeling voor een financiële bijdrage. Op grond van beide regelingen is verevening van collectieve kosten tot op zekere hoogte mogelijk.

Het verhalen van kosten bij gebiedsontwikkeling is – en blijft daarmee ook onder de aanvullingswet – een wettelijke verplichting. Dit staat los van de vraag of dat langs privaatrechtelijke of langs publiekrechtelijke weg gebeurt.

Het kostenverhaal kan langs privaatrechtelijke (door het sluiten van een overeenkomst) of publiekrechtelijke weg gebeuren. Dit betekent dat voor het geval de overheid en de initiatiefnemer geen privaatrechtelijke overeenstemming bereiken over het kostenverhaal via de publiekrechtelijke regeling kostenverhaal kan worden afgedwongen. De aanvullingswet maakt het ook mogelijk om dergelijke kosten te verhalen als een gebied zogenoemd ‘organisch’ wordt ontwikkeld. Zie hierna.

De regeling van het vrijwillig contracteren over financiële bijdragen voor ruimtelijke ontwikkelingen is inmiddels aangevuld met een afdwingbare (dus niet vrijwillige) variant. 

Verhalen van kosten

Kostenverhaal omvat volgens de aanvullingswet het verhalen van kosten door de overheid die zij maakt voor publieke voorzieningen die direct verband houden met een bouwactiviteit. Het kan dan bijvoorbeeld gaan om de kosten voor het bouwrijp maken van een gebied of de aanleg van wegen of riolering ten behoeve van betreffende bouwactiviteit.

De aanvullingswet voorziet met de regeling voor kostenverhaal in verevening door te bepalen dat de totale kosten naar rato van de opbrengsten worden verdeeld over de bouwactiviteiten, voor zover de kosten voldoen aan de zogenoemde PPT-criteria (profijt, proportionaliteit en toerekenbaarheid). Dit is bijvoorbeeld aan de orde als voor de ontsluiting van een nieuwe woonwijk een nieuwe rotonde moet worden aangelegd of een weg moet worden verbreed. De daarmee gemoeide kosten kunnen naar proportionaliteit worden verhaald op de bouwactiviteiten in het nieuw te ontwikkelen gebied.

Financiële bijdragen voor ontwikkelingen van een gebied

De Omgevingswet, zoals door de Eerste en Tweede Kamer is aangenomen, bevat in tegenstelling tot de Wet ruimtelijke ordening (Wro) geen regeling voor het contracteren over vrijwillige bijdragen aan de ontwikkeling van gebieden. De regering vond namelijk dat de regeling voor kostenverhaal al veel mogelijkheden bevatte voor de in de praktijk gevraagde financiële bijdragen. Deze lijn is voortgezet bij de nieuwe regeling voor kostenverhaal zoals opgenomen in het wetsvoorstel voor de aanvullingswet.

Pas later is in het kader van de reacties van onder andere NEPROM en VNG gekozen voor voortzetting van de bestaande praktijk om privaatrechtelijk te contracteren.

De aanvullingswet voorziet daarom in een regeling voor financiële bijdragen aan gebiedsontwikkelingen en activiteiten. Bij algemene maatregel van bestuur (AMvB) worden deze categorieën van ontwikkelingen en activiteiten aangewezen.

Aan de mogelijkheid om in overeenkomsten op vrijwillige basis afspraken te maken over financiële bijdragen voor ontwikkeling van het gebied is de voorwaarde gesteld dat de ontwikkeling, waarvoor de bijdrage wordt gevraagd, moet zijn vastgelegd in een omgevingsvisie of een programma. Gemeenten kunnen daarmee op grond van de wet geen algemene financiële bijdrage vragen voor onzekere of niet gedefinieerde ontwikkelingen.

Met het aannemen van het amendement Ronnes c.s. is daarnaast een afdwingbare variant voor de financiële bijdrage ontstaan.

De afdwingbare variant van de financiële bijdrage

Ten aanzien van de afdwingbare, publiekrechtelijke variant heeft de regering aangegeven dat gelet op de financiële gevolgen die het amendement kan hebben voor initiatiefnemers, er wel een adequate afbakening op wetsniveau wenselijk is. Die afbakening acht de regering met name van belang zodat een goede balans ontstaat tussen het belang van de financiering van de opgaven bij gebiedsontwikkeling en het belang van initiatiefnemers bij een redelijke bijdrage.

Deze afbakening is in de wet verankerd doordat financiële bijdragen alleen van initiatiefnemers kunnen worden verlangd als de bijdrage wordt gebruikt voor verbetering van de kwaliteit van de fysieke leefomgeving én er een functionele samenhang bestaat tussen de ontwikkeling waarvoor de bijdrage wordt verlangd en de (bouw)activiteit van de initiatiefnemer.

De wettelijke regeling voor publiekrechtelijk afdwingbare bijdragen is daarnaast beperkt tot bouwactiviteiten waarvoor verplicht kosten moeten worden verhaald (bijvoorbeeld woningen en kantoren). Tot slot kan alleen een redelijke bijdrage worden gevraagd. De criteria daarvoor zijn vastgelegd in de wet.

De wet bevat daarnaast twee grondslagen om de afbakening van de publiekrechtelijk afdwingbare financiële bijdrage verder vorm te geven. Ten eerste zullen bij afzonderlijke algemene maatregel van bestuur (AMvB) categorieën van ontwikkelingen worden aangewezen, waarvoor de financiële bijdrage kan worden ingezet.

Die aanwijzingsbevoegdheid ziet op de vraag waaraan de geïnde financiële bijdragen besteed kunnen worden en voorziet daarmee volgens de regering in de mogelijkheid om de werking van de regeling nader toe te spitsen.

De genoemde voorbeelden in de toelichting op het amendement Ronnes c.s. vormen een belangrijk aanknopingspunt voor de aanwijzing van categorieën van ontwikkelingen bij AMvB, aldus de regering. Het gaat bijvoorbeeld om kwalitatieve verbeteringen van landschap, natuur, water of stikstofbalans, die functioneel samenhangen met de beoogde ruimtelijke ontwikkeling, de aanleg of aanpassingen van wegen c.a., de aanleg van park- of recreatiegebieden.

Ten tweede bevat de wet nog de grondslag voor het kunnen stellen van regels over de maximale hoogte van de financiële bijdrage. In de toelichting bij het amendement is opgenomen dat van deze mogelijkheid pas gebruik wordt gemaakt als na evaluatie blijkt dat in de praktijk onredelijk hoge financiële bijdragen worden gevraagd.

Samenvatting

Samengevat betekent dit dat voor de bij AMvB aangewezen categorieën ontwikkelingen ter verbetering van de kwaliteit van de fysieke leefomgeving via het omgevingsplan (voorheen het bestemmingsplan) een financiële bijdrage verplicht kan worden gesteld indien er sprake is van een functionele samenhang tussen de ontwikkeling waarvoor de bijdrage wordt verlangd en de (bouw)activiteit van de initiatiefnemer.

Kosten die vallen binnen de reikwijdte van de regeling voor kostenverhaal moeten verplicht worden verhaald. Daarin heeft de overheid dus geen keuze.

Deze keuze heeft zij wel als het gaat om het verlangen van een financiële bijdrage van initiatiefnemers voor ontwikkelingen ter verbetering van de kwaliteit van de fysieke leefomgeving. De gemeente kan (maar is daartoe niet verplicht) bijvoorbeeld een bijdrage verlangen als de bouwactiviteit bestaat uit de bouw van een nieuwe woonwijk en de bijdrage samenhangt met de aanleg van een stadspark elders in de gemeente.

Hiermee wordt dus een extra mogelijkheid geïntroduceerd om kosten voor ontwikkelingen ter verbetering van de kwaliteit van de fysieke leefomgeving te verevenen tussen initiatiefnemers van aangewezen bouwactiviteiten en de bestaande stad, mits de bijdrage redelijk is.

Heeft u vragen naar aanleiding van deze blog of heeft u andere bestuursrechtelijke vragen, neem dan contact met Marga van Gerwen of één van de andere specialisten van de sectie Vastgoed, Bouw & Overheid op.